کلان نگری و لزوم فعّال سازی نظارت فرا قوه‌ای

به گزارش خبرگزاری فارس، «حسین کیان‌خواه» مستشار سابق دیوان محاسبات کشور، در یادداشتی با پرداختن به موضوع نظارت و جایگاه آن در قانون اساسی، نوشت: 

نیل به اهداف برنامه‌ریزی‌شده وقتی میسر است که بر اجرای عملیات برای رسیدن به آن، نظارت لازم وجود داشته باشد. نظارت چشم تیزبینی می‌خواهد که فراتر از مجری بر حوزه عملیات اجرایی اشراف داشته و با آگاهی لازم ازآنچه قرار است واقع شود، طی طریق مجری را زیر نظر گرفته و هر آن‌هم حاوی اطلاعات گذشته عملیات بوده و هم‌چشم تیزبین خود را متوجه وقوع عملیات حال و آینده سازد. به‌طورمعمول ناظر نماینده بانی عملیات و تأمین‌کننده منابعی است که به اعتبار او در اختیار مجری برای اجرای عملیات گذاشته‌شده است. نظارت برخط به‌طور بدیهی از انحراف عملیات و دور شدن از طریق معین‌شده برای نیل به هدف جلوگیری می‌کند. شرط لازم و کافی برای تحقق این فرض بدیهی اول توانایی لازم ناظر، دوم برخورداری از پشتیبانی کافی از جانب مدیر فرادست خود برای توجه مجری به هشدارهای ناظر در مشاهده انحراف‌ها است. اگر مدیر فرادست ناظر قدرت مقابله با انحرافات گزارش‌شده از طرف ناظر را نداشته باشد علاوه بر اینکه خط بطلان بر برنامه‌ریزی‌های انجام‌شده کشیده شده و گماردن ناظر نیز هزینه سربار دیگری است که بر عملیات موردنظر تحمیل‌شده است.

در هر نظام حکومتی برحسب نگرش و شیوه مورد قبول برای حکمرانی، سیستم‌های نظارتی خاصی حاکم است. این سیستم‌ها گاه به‌صورت جزیره‌ای هرکدام در محدوده موردنظر خود عمل کرده و در مواردی به یک سیستم نظارتی و یا قدرت مرکزی در قبال انجام‌وظیفه خود پاسخگو خواهد بود. در نظام حکومتی جمهوری اسلامی با پذیرش تفکیک قوا در اصل پنجاه و هفتم قانون اساسی چنین بیان‌شده است :‌«اصل‏ پنجاه و هفتم: ‎‎ قوای‏ حاکم‏ در جمهوری اسلامی‏ ایران‏ عبارت‌اند از: قوه‏ مقننه‏، قوه‏ مجریه‏ و قوه‏ قضائیه‏ که‏ زیر نظر ولایت‏ مطلقه‏ امر و امامت‏ امت‏ بر طبق‏ اصول‏ آینده‏ این‏ قانون‏ اعمال‏ می‌گردند. این‏ قوا مستقل‏ از یکدیگرند.»

رأس هرم حکومت ولایت مطلقه امر قرار گرفته و به‌طور طبیعی ناظر و حاکم عملیات اجرایی در چارچوب اختیارات معین‌شده است. هریک از قوا به فراخور موقعیت و وظایفی که به عهده‌دارد در مجموعه داخلی خود و همچنین در حوزه‌های فرا قوه‌ای از اختیارات نظارتی خاصی برخوردار است. 

برای نظارت فرا قوه‌ای قوه مقننه،  دیوان محاسبات در حوزه عملیاتی بودجه کل کشور ، نمایندگان مجلس با توجه به اختیارات نمایندگی و در چارچوب قانون اساسی و قوانین حاکم در تحقیق و تفحص، سؤال و استیضاح و همچنین رئیس مجلس در نظارت بر تطابق با قانون مصوبات و آیین‌نامه‌های موضوع اصل یک‌صد و سی و هشتم قانون اساسی و سایر اختیارات و ابزارهای نظارتی پیش‌بینی‌شده است.

برای قوه مجریه با ریاستِ رئیس‌جمهور که بر اساس اصل یک‌صد و سیزدهم مسئولیت‏ اجرای‏ قانون‏ اساسی را دارد ،‌ در حوزه اختیارات معین‌شده در قانون اساسی و اجرای برنامه‌ها و مصوبات مجلس و… را داشته و اجرای سیاست‌های مالی در قالب بودجه کل کشور و سیاست‌های پولی مقرر و پی گیری اهداف پیش‌بینی‌شده در اجرای این سیاست‌ها را عهده‌دار است. نظارت بر اجرای سیاست‌های مالی مقرر در قالب بودجه کل کشور ازنظر مالی و محاسباتی به‌وسیله وزارت امور اقتصادی و دارایی و سازمان برنامه‌وبودجه ( ماده ۹۰ قانون محاسبات عمومی و تبصره ذیل آن ) و امور حسابرسی و بازرس قانونی مؤسسات و شرکت‌های دولتی و بانک‌ها و…. بر عهده سازمان حسابرسی است که زیرمجموعه وزارت امور اقتصادی و دارایی است (تبصره ۲ ذیل ماده‌واحده قانون تشکیل سازمان حسابرسی و مواد ۶ و ۷ اساسنامه سازمان حسابرسی )

قوه قضائیه بر اساس اصل یک‌صد و پنجاه و ششم و سایر اصول و مقررات مربوط که منشاء تشکیل سازمان بازرسی ، دیوان عدالت اداری و دیوان عالی کشور است ( اصول ۱۶۱ ، ۱۷۳ و ۱۷۴ قانون اساسی ) وظایف نظارتی و اقدامات عملیاتی خود را پی گیری می‌کند.

نظارت‌ها و اقدامات مذکور در مواردی فرا قوه‌ای و در مواردی درون‌سازمانی است، اما به‌طورکلی هرکدام در چارچوب مقررات حاکم در حوزه عملیات خاصی عمل می‌کند. این نوع عملیات نظارتی بیشتر  عملکرد جزیره‌ای داشته و در مقام نظارتی از قابلیت پاسخگویی مستقیم و منسجم در قبال اهداف و سیاست‌های کلی تعیین‌شده برخوردار نیست و یا شاید بتوان گفت در مقامی نیستند که از انحرافات برنامه‌ای معین‌شده در قالب سیاست‌های کلی نظام جلوگیری نمایند. این موضوع فقط نداشتن اختیارات نیست. زیرا انحرافات گاه در ظاهر مغایرت قانونی خاص با ضوابط لازم‌الاجرا را ندارد اما بستر معین‌شده را طی نمی‌کند و درنتیجه اهداف خاص مقررشده حاصل نمی‌شود. درحالی‌که هم منابع لازم صرف شده و هم‌زمان را ازدست‌داده‌ایم به‌گونه‌ای که سرمایه عظیم امید و بازتاب پشتیبانی مردمی را می‌تواند خدشه‌دارکند. مقدمه ذکرشده تا اینجا برای بیان رکن اصلی نظارت و چشم تیزبینی است که با فعال ساختن آن به‌طور برخط با توجه به جایگاه خود می‌تواند از مرحله تصویب قانون تا مرحله اجرا را در نظر داشته باشد ، از انحرافات جلوگیری کرده و مسئولان قوا و سایر مراجع نظارتی را ملزم به پاسخگویی نماید.

بر طبق بندهای ۱ و ۲ ذیل اصل یک‌صد و دهم قانون اساسی  «تعیین‏ سیاست‌ها کلی‏ نظام‏ جمهوری‏ اسلامی‏ ایران‏ پس‏ از مشورت‏ با مجمع تشخیص‏ مصلحت‏ نظام‏ » و «‏ نظارت‏ بر حسن‏ اجرای‏ سیاست‌های‏ کلی‏ نظام‏» ازجمله وظایف و اختیارات رهبر است. سیاست‌های کلی اهداف و رهنمودهای کلی برای برنامه‌ریزی را مشخص می‌کند. بر اساس این رهنمودها و اهداف معین‌شده قوانین و مقررات لازم تدوین و برنامه‌های اجرایی به تصویب می‌رسد. نظارت بر حسن اجرای این سیاست‌ها از طرف مقام معظم رهبری به مجمع تشخیص مصلحت نظام تفویض شده است. اولین قدم در نظارت بر حسن اجرای این سیاست‌ها مرحله تدوین قوانین و مقررات است. قوانین و مقررات مصوب نباید مغایرتی باسیاست‌های کلی ابلاغ‌شده داشته باشد. مجمع تشخیص مصلحت نظام برای انجام این وظیفه نظارتی اقدام به تدوین مقرراتی با عنوان «مقررات نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام»  نموده است. طبق ماده ۴ این مقررات برای بررسی موضوعات ارجاعی به مجمع کمیسیون نظارت تعریف‌شده ، ضمن آنکه مسئولیت اجرای سیاست‌های کلی طبق ماده ۳ این مقررات به این شرح تعیین‌شده است.

« مقامات مسئول در قوای سه‌گانه، نیروهای مسلح، صدا و سیما و نهادهای عمومی، مسئول اجرای سیاست‌های کلی نظام در دستگاه‌‌های مربوط می‌باشند. تبصره: شیوه اعمال نظارت در مورد نیروهای مسلح، با تصویب و ابلاغ فرماندهی کل نیروهای مسلح تعیین خواهد شد»

شورای نگهبان طبق قانون اساسی مسئولیت تطبیق مصوبات مجلس و سایر موارد را با قانون اساسی و شرع به عهده ‌دارد اما ازنظر تطبیق این مصوبات باسیاست‌های کلی در قانون اساسی برای این شورا تکلیفی معیّن  نشده است. با عنایت به اینکه نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی از وظایف رهبری بوده و به مجمع تشخیص مصلحت نظام تفویض شده است در این مورد طبق نظر نهایی مجمع به شرح ماده ۷ مقررات مذکور شورای نگهبان در اعلام نظر به مجلس این مورد را نیز ملحوظ نظر دارد.

علاوه بر مرحله تطبیق مصوبات باسیاست‌های کلی در زمان تدوین و تصویب مقررات ، نظارت بر اجرای عملیات و بررسی و حسابرسی عملیات انجام‌شده برای سنجش و ارزیابی ازنظر تطبیق باسیاست‌های کلی نیز موردنظر  است. اگرچه طبق ماده ۵ مقررات نظارت دستگاه‌های مذکور در این ماده موظف به ارسال اطلاعات و گزارش‌های مقرر به مجمع شده‌اند اما مهم‌ترین موضوع در این مورد ضوابط و استانداردهایی است که باید در تهیه این گزارش‌ها و ارائه این اطلاعات رعایت شده و به نحوی عمل شود که در تدوین گزارش نهایی مجمع و ادغام اجزاء از قابلیت لازم برخوردار باشد. به همین منظور در ماده ۸ این مقررات تدوین خط‌مشی‌ها و تلفیق گزارش‌های نظارتی و … به‌عنوان وظایف این کمیسیون تعریف‌شده است.  اگرچه در ظاهر امر هنوز این موارد تحقق‌نیافته و نیازمند اقدامات بعدی  است.

« وظایف کمیسیون نظارت عبارت است از: (۱)‌ تدوین خط‌مشی‌ها، شاخص‌ها و شیوه‌های اعمال نظارت با همکاری کمیسیون‌های ذی‌ربط. (۲)‌ اجرای وظایف مندرج در مواد ۵، ۶، ۷ و سایر موارد ارجاعی (۳)‌ تعیین نمایندگان برای حضور در جلسات تنظیم و تصویب برنامه‌های توسعه در دولت و مجلس (۴) ارزیابی و سنجش میزان تحقق سیاست‌های کلی و حسن اجرای آن‌ها بر مبنای شاخص‌های مصوب و تلفیق گزارش‌های نظارتی (۵)‌ ارائه کلیه گزارش‌ها و تصمیمات به شورای مجمع جهت اطلاع و تصویب.»

اهمیت نظارت مجمع در رعایت و اجرای سیاست‌های کلی تعیین‌شده که به‌وسیله مقام معظم رهبری به مجمع تشخیص مصلحت نظام تفویض شده است قابل‌درک است و باگذشت زمان خصوصاً تحولات پیش‌آمده و اهمیت موارد پیش‌بینی‌شده در این سیاست‌ها ملموس‌تر شده است. در عمل مجمع برای ایفای این نقش مهم نیازمند گذران سه مرحله قابل‌توجه است.

مرحله اول نقش نظارت در تدوین قوانین و مقررات و تطبیق آن‌ها باسیاست‌های کلی است که موضوع آن در مقررات نظارتی تدوین‌شده پیش‌بینی‌شده است که به شرح مختصر آن پرداخته شد.

مرحله دوم جمع‌آوری اطلاعات و مستندات لازم و به‌عبارت‌دیگر الزام دستگاه‌ها بخصوص دستگاه‌های نظارتی در ارسال حاصل کار نظارتی با استانداردهای یکسان تعیین‌شده و هماهنگ است تا هم قابل راستی آزمایی بوده و هم قابلیت تلفیق و همگرایی لازم را داشته باشد.

مرحله سوم ارزیابی عملیات انجام‌شده و تعیین میزان موفقیت و رعایت سیاست‌های کلی و آسیب‌شناسی موانع و مشکلات مشاهده‌شده و احتمالاً انجام تغییرات برای برنامه‌ریزی‌های آینده است. ضمن آنکه مسئولان کلان مربوط را در مقام پاسخگویی مخاطب قرار داده و زمینه را با توجه به اختیارات تفویض شده برای آگاه‌سازی عموم فراهم می‌آورد.

امید است با فعال ساختن و فراهم آوردن سازوکار و ساختار نظارت فرا قوه‌ای با تحقق آرمان‌های مقرر در سیاست‌های کلی تعیین و ابلاغ‌شده از سوی مقام معظم رهبری شاهد تحقق کشور و تمدن اسلامی باشیم.

 

 

پاسخ دهید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *